Gesetzgebungsverfahren — Prüfungsschema Art. 76 ff. GG

In den Materien des Art. 73 GG und sonstiger ausdrücklicher Zuweisungen steht die Gesetzgebung allein dem Bund zu — etwa auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Staatsangehörigkeit oder Währungs- und Geldwesen. Die Länder haben nach Art. 71 GG die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden.

Beispiel: Ein Landesgesetz regelt eigenständig die Staatsangehörigkeit. Für diese Materie des Art. 73 GG steht die Gesetzgebung ausschließlich dem Bund zu; das Land ist mangels Ermächtigung unzuständig.

In den Materien des Art. 74 GG — etwa bürgerliches Recht, Strafrecht, Gerichtsverfassung und Recht der Wirtschaft — haben die Länder nach Art. 72 I GG die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Macht der Bund von ihr Gebrauch, entfaltet das Bundesgesetz Sperrwirkung für den geregelten Bereich.

Beispiel: Der Bund erlässt ein umfassendes Mietrecht im Rahmen des bürgerlichen Rechts nach Art. 74 GG. Damit entfaltet das Bundesgesetz Sperrwirkung für abweichende Landesregelungen zum selben Gegenstand.

Für die in Art. 72 II GG abschließend aufgezählten Kompetenztitel hat der Bund das Gesetzgebungsrecht nur, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Die Klausel ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in vollem Umfang justiziabel; dem Gesetzgeber verbleibt lediglich ein Einschätzungsspielraum bei der Prognose.

Beispiel: Der Bund erlässt ein Gesetz zum Ladenschluss und beruft sich dabei auf die Wahrung der Wirtschaftseinheit. Das Gericht prüft voll, ob diese bundesgesetzliche Regelung tatsächlich erforderlich ist.

In den dort abschließend genannten Bereichen — etwa Jagdwesen, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodenverteilung, Raumordnung, Wasserhaushalt sowie Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse — dürfen die Länder von einer bundesgesetzlichen Regelung abweichende Regelungen treffen; einzelne abweichungsfeste Kerne sind ausgenommen. Im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht geht insoweit das jeweils spätere Gesetz vor; entsprechende Bundesgesetze treten grundsätzlich erst sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft.

Beispiel: Ein Bundesgesetz regelt das Jagdwesen; Land L erlässt hierzu eine abweichende Landesregelung, die zeitlich später in Kraft tritt. Nach Art. 72 III GG geht die spätere Regelung des Landes vor.

Ausnahmsweise ergibt sich eine Kompetenz aus der Natur der Sache, wenn die Materie begriffsnotwendig nur vom Bund geregelt werden kann (etwa Bundessymbole oder die Bestimmung der Bundeshauptstadt); kraft Sachzusammenhangs, wenn eine dem Bund zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine ihm nicht zugewiesene mitgeregelt wird; als Annexkompetenz für Regelungen der Vorbereitung und Durchführung einer dem Bund zugewiesenen Sachmaterie. Wegen Art. 70 I GG sind alle drei Figuren eng auszulegen.

Beispiel: Der Bund regelt die Gestaltung der Bundesflagge, obwohl dies im Grundgesetz nicht ausdrücklich als Kompetenztitel genannt ist. Diese Materie kann begriffsnotwendig nur bundeseinheitlich geregelt werden — Kompetenz kraft Natur der Sache.

Gesetzesvorlagen werden nach Art. 76 I GG beim Bundestag eingebracht — durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat. Die Aufzählung ist abschließend; „aus der Mitte des Bundestages“ meint nach der Geschäftsordnung des Bundestages eine Fraktion oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages.

Beispiel: Eine Gruppe von acht Bundestagsabgeordneten bringt allein einen Gesetzentwurf ein. Da sie weder eine Fraktion noch fünf vom Hundert der Mitglieder repräsentiert, ist die Vorlage nicht initiativberechtigt.

Vorlagen der Bundesregierung sind nach Art. 76 II GG zunächst dem Bundesrat zuzuleiten, der binnen sechs Wochen Stellung nehmen kann; die Frist ist unter den dort genannten Voraussetzungen verlängerbar. Umgekehrt sind Vorlagen des Bundesrates nach Art. 76 III GG dem Bundestag durch die Bundesregierung zuzuleiten, die ihre Auffassung darzulegen hat.

Beispiel: Die Bundesregierung bringt einen Gesetzentwurf ein und leitet ihn direkt dem Bundestag zu, ohne ihn zuvor dem Bundesrat vorzulegen. Damit missachtet sie den vorgeschriebenen ersten Durchgang nach Art. 76 II GG.

Die Missachtung des ersten Durchgangs ist ein Verstoß gegen zwingendes Verfassungsrecht und führt zur formellen Verfassungswidrigkeit des Gesetzes. Die Stellungnahme des Bundesrates bindet den Bundestag inhaltlich dagegen nicht.

Beispiel: Der erste Durchgang beim Bundesrat wird bei einer Regierungsvorlage übergangen und das Gesetz dennoch beschlossen. Dieser Verfahrensfehler führt zur formellen Verfassungswidrigkeit des Gesetzes.

Bundesgesetze werden nach Art. 77 I 1 GG vom Bundestag beschlossen. Das Verfahren richtet sich nach der Geschäftsordnung des Bundestages und sieht regelmäßig drei Lesungen vor: allgemeine Aussprache und Überweisung an die Ausschüsse, Beratung der Beschlussempfehlung mit Einzelabstimmung über Änderungsanträge und Schlussabstimmung über das Gesetz im Ganzen.

Beispiel: Ein Gesetzentwurf durchläuft zunächst die allgemeine Aussprache, wird dann an den Rechtsausschuss überwiesen und dort beraten, bevor der Bundestag in der Schlussabstimmung endgültig darüber entscheidet.

Der Bundestag ist beschlussfähig, wenn mehr als die Hälfte seiner Mitglieder anwesend ist; die Beschlussfähigkeit wird vermutet, solange sie nicht auf Rüge festgestellt wird. Erforderlich ist nach Art. 42 II 1 GG grundsätzlich die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt — bei verfassungsändernden Gesetzen nach Art. 79 II GG dagegen eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages.

Beispiel: Bei der Abstimmung über ein einfaches Gesetz sind mehr als die Hälfte der Bundestagsmitglieder anwesend; für die Annahme genügt die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, nicht aller Mitglieder.

Der Präsident des Bundestages leitet das beschlossene Gesetz nach Art. 77 I 2 GG unverzüglich dem Bundesrat zu. Erst hiermit beginnt die Beteiligung des Bundesrates am zweiten Durchgang.

Beispiel: Nach der Schlussabstimmung leitet der Bundestagspräsident das beschlossene Gesetz unverzüglich an den Bundesrat weiter. Damit beginnt der zweite Durchgang.

Zustimmungsbedürftig ist ein Gesetz nur, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich anordnet (Enumerationsprinzip) — etwa bei Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder unter den Voraussetzungen des Art. 84 I GG, in bestimmten Finanzverfassungsfragen oder bei verfassungsändernden Gesetzen nach Art. 79 II GG. Verweigert der Bundesrat die Zustimmung, kommt das Gesetz nicht zustande.

Beispiel: Ein Gesetz greift in das Verwaltungsverfahren der Länder ein und bedarf deshalb nach Art. 84 I GG der Zustimmung des Bundesrates. Verweigert dieser die Zustimmung, kommt das Gesetz nicht zustande.

Alle übrigen Gesetze sind Einspruchsgesetze; der Bundesrat kann sie nur verzögern, nicht verhindern. Er kann nach Abschluss des Vermittlungsverfahrens binnen zwei Wochen Einspruch einlegen (Art. 77 III GG); der Bundestag kann ihn nach Art. 77 IV GG zurückweisen — mit der Mehrheit seiner Mitglieder, wenn der Einspruch mit der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen wurde, und mit einer Zweidrittelmehrheit, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder, wenn der Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit beschlossen hat.

Beispiel: Der Bundesrat legt gegen ein einfaches Einspruchsgesetz mit einfacher Mehrheit Einspruch ein. Der Bundestag weist diesen Einspruch mit der Mehrheit seiner Mitglieder zurück, sodass das Gesetz dennoch zustande kommt.

Der Bundesrat kann binnen drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses die Einberufung des aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates gebildeten Vermittlungsausschusses verlangen. Bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen steht das Anrufungsrecht auch dem Bundestag und der Bundesregierung zu. Der Ausschuss beschließt keine Gesetze, sondern unterbreitet einen Einigungsvorschlag, über den der Bundestag erneut Beschluss zu fassen hat.

Beispiel: Nach dem Gesetzesbeschluss des Bundestages verlangt der Bundesrat binnen zwei Wochen die Einberufung des Vermittlungsausschusses, der daraufhin einen Einigungsvorschlag zur erneuten Abstimmung im Bundestag unterbreitet.

Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz kommt zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, den Antrag auf Einberufung des Vermittlungsausschusses nicht stellt, innerhalb der Frist keinen Einspruch einlegt, den Einspruch zurücknimmt oder der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird.

Beispiel: Der Bundesrat stimmt einem Gesetz ausdrücklich zu und legt innerhalb der Frist keinen Einspruch ein. Damit ist das Gesetz nach Art. 78 GG zustande gekommen.

Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten bedürfen nach Art. 58 GG zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister; das gilt auch für die Ausfertigung eines Gesetzes. Die Gegenzeichnung sichert die parlamentarische Verantwortlichkeit für den Akt des Bundespräsidenten.

Beispiel: Der Bundespräsident fertigt ein Gesetz aus, ohne dass der Bundeskanzler die Ausfertigung gegenzeichnet. Ohne diese Gegenzeichnung nach Art. 58 GG ist der Akt nicht gültig.

Nach Art. 82 I 1 GG werden die nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt. Die Ausfertigung ist die Beurkundung, dass das Gesetz mit dem beschlossenen Text übereinstimmt und verfassungsgemäß zustande gekommen ist; ihr Umfang begründet das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten.

Beispiel: Der Bundespräsident prüft vor der Ausfertigung eines Gesetzes, ob der beschlossene Text mit dem verkündeten übereinstimmt und das Gesetz verfassungsgemäß zustande gekommen ist.

Das ausgefertigte Gesetz ist im Bundesgesetzblatt zu verkünden, Art. 82 I 1 GG. Die Verkündung ist Wirksamkeitsvoraussetzung und Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips: Normadressaten müssen sich verlässlich Kenntnis vom geltenden Recht verschaffen können.

Beispiel: Ein ausgefertigtes Gesetz wird nicht im Bundesgesetzblatt veröffentlicht, sondern nur intern verteilt. Ohne diese Verkündung entfaltet das Gesetz keine Wirksamkeit.

Jedes Gesetz soll den Tag des Inkrafttretens bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, tritt es nach Art. 82 II GG mit dem vierzehnten Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben worden ist.

Beispiel: Ein neues Gesetz bestimmt keinen eigenen Zeitpunkt des Inkrafttretens. Es tritt daher nach Art. 82 II GG am vierzehnten Tag nach Ausgabe des Bundesgesetzblatts in Kraft.