Art. 12 GG — Prüfungsschema Berufsfreiheit

Art. 12 I GG ist Deutschengrundrecht: Berechtigt sind Deutsche im Sinne des Art. 116 I GG. Inländische juristische Personen des Privatrechts sind über Art. 19 III GG berechtigt, soweit sie eine Erwerbstätigkeit ausüben können, auf die das Grundrecht seinem Wesen nach anwendbar ist. Für Unionsbürger wird der Schutz nach verbreiteter Auffassung wegen des Diskriminierungsverbots aus Art. 18 AEUV auf Art. 12 I GG erstreckt (unionsrechtskonforme Anwendungserweiterung); die Gegenauffassung gewährt ihnen nur den Schutz des Art. 2 I GG.

Beispiel: Die französische Staatsangehörige F möchte in Deutschland als Ärztin praktizieren. Als Unionsbürgerin kann sie sich nach verbreiteter Auffassung über Art. 18 AEUV auf Art. 12 I GG berufen.

Beruf ist jede auf Dauer angelegte Tätigkeit, die der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dient und nicht schlechthin verboten ist. Der Begriff ist weit zu verstehen und erfasst auch untypische, neu entstehende und nebenberuflich ausgeübte Tätigkeiten.

Beispiel: B übt hauptberuflich die Tätigkeit als selbstständiger Influencer aus, um seinen Lebensunterhalt zu bestreiten. Auch diese neu entstandene, auf Dauer angelegte Erwerbstätigkeit ist ein Beruf im Sinne des Art. 12 I GG.

Berufswahl und Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG kein Gegensatzpaar, sondern Ausprägungen eines einheitlichen Grundrechts der Berufsfreiheit. Die Unterscheidung wird deshalb nicht schon im Schutzbereich, sondern erst auf der Ebene der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der Drei-Stufen-Theorie relevant.

Beispiel: K möchte sich als Rechtsanwalt zulassen lassen (Berufswahl) und danach entscheiden, wie er seine Kanzlei organisiert (Berufsausübung). Beides fällt unter das einheitliche Grundrecht der Berufsfreiheit.

Art. 12 I 1 GG schützt daneben ausdrücklich die freie Wahl des Arbeitsplatzes und der Ausbildungsstätte. Geschützt ist auch die negative Berufsfreiheit, also das Recht, einen Beruf nicht zu ergreifen oder aufzugeben.

Beispiel: A kündigt seine Anstellung, um sich selbstständig zu machen. Die negative Berufsfreiheit schützt sein Recht, den bisherigen Beruf aufzugeben, ebenso wie die freie Wahl des Arbeitsplatzes.

Jede finale, unmittelbare, rechtsförmige und mit Zwang durchsetzbare staatliche Maßnahme, die die Aufnahme oder Ausübung eines Berufs untersagt, beschränkt oder an Voraussetzungen knüpft.

Beispiel: Die Behörde untersagt dem Gastwirt G den Weiterbetrieb seines Lokals wegen wiederholter Verstöße gegen das Gaststättenrecht. Diese finale, unmittelbare Maßnahme ist ein klassischer Eingriff in Art. 12 I GG.

Über den klassischen Eingriffsbegriff hinaus genügt jede Maßnahme, die eine objektiv berufsregelnde Tendenz aufweist. Erforderlich ist, dass die Regelung sich gerade auf die berufliche Tätigkeit bezieht; eine bloß mittelbare, faktische oder zufällige Auswirkung auf den Beruf reicht nicht aus.

Beispiel: Eine Verordnung schreibt bestimmte Hygienestandards ausschließlich für Friseursalons vor. Sie bezieht sich gezielt auf diese berufliche Tätigkeit und hat damit objektiv berufsregelnde Tendenz.

Bei allgemeinen Regelungen — etwa Steuern und Abgaben — liegt ein Eingriff nur vor, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Berufsausübung stehen und deren Rahmenbedingungen gezielt gestalten. Rein wirtschaftliche Reflexe staatlichen Handelns sind kein Eingriff in Art. 12 I GG.

Beispiel: Eine Sondersteuer auf Spielautomaten trifft gezielt die Rahmenbedingungen des Automatenaufstellergewerbes und greift deshalb in Art. 12 I GG ein, anders als eine allgemeine Umsatzsteuer.

Beschränkungen bedürfen nach Art. 12 I 2 GG eines Gesetzes oder einer Regelung auf Grund eines Gesetzes. Untergesetzliche Regelungen setzen daher eine hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigungsgrundlage voraus; wesentliche Entscheidungen muss der Gesetzgeber nach dem Parlamentsvorbehalt selbst treffen.

Beispiel: Eine Gemeindesatzung ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage verbietet bestimmten Gewerbetreibenden die Ausübung ihres Berufs auf öffentlichen Plätzen. Ohne hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage ist diese Beschränkung unzulässig.

Zuständigkeit, Verfahren und Form des beschränkenden Gesetzes. Das Zitiergebot des Art. 19 I 2 GG gilt für Art. 12 I GG nach herrschender Meinung nicht, weil Art. 12 I 2 GG einen Regelungs- und keinen Einschränkungsvorbehalt enthält.

Beispiel: Ein Landesgesetz regelt die Zulassung zum Rechtsanwaltsberuf, obwohl dem Bund hierfür die Gesetzgebungskompetenz zusteht. Das Gesetz ist bereits formell verfassungswidrig.

Legitimer Zweck, Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit. Die Anforderungen an Zweck und Abwägung richten sich nach der Eingriffsintensität, die anhand der Drei-Stufen-Theorie bestimmt wird.

Beispiel: Ein Gesetz verlangt für Taxiunternehmer eine Ortskundeprüfung zum Schutz der Fahrgäste. Zu prüfen sind legitimer Zweck, Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit dieser Regelung.

Regelungen, die nur das „Wie“ der beruflichen Tätigkeit betreffen. Sie sind gerechtfertigt, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und der Eingriff den Betroffenen nicht übermäßig belastet.

Beispiel: Eine Verordnung schreibt Apotheken feste Ladenöffnungszeiten vor. Diese Regelung des „Wie“ der Berufsausübung ist bereits durch vernünftige Gemeinwohlerwägungen wie den Verbraucherschutz gerechtfertigt.

Regelungen, die die Aufnahme des Berufs an persönliche Eigenschaften, Fähigkeiten oder Qualifikationen knüpfen, die der Einzelne beeinflussen kann — etwa Ausbildungs- und Prüfungserfordernisse. Sie sind nur zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts zulässig und müssen zu diesem in einem angemessenen Verhältnis stehen.

Beispiel: Wer als Steuerberater tätig werden will, muss ein Steuerberaterexamen ablegen. Diese von A beeinflussbare Qualifikation dient dem wichtigen Gemeinschaftsgut geordneter Steuerberatung.

Voraussetzungen, die der Einzelne nicht beeinflussen kann, etwa Bedürfnisprüfungen oder zahlenmäßige Kontingente. Sie sind nur zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zulässig.

Beispiel: Eine Kommune begrenzt die Zahl der Taxikonzessionen unabhängig von der Qualifikation der Bewerber. Diese objektive Zulassungsvoraussetzung ist nur zur Abwehr schwerer Gefahren für die Verkehrssicherheit zulässig.

Der Gesetzgeber muss die jeweils mildere Stufe wählen: Auf eine höhere Stufe darf er erst zugreifen, wenn der Gemeinwohlbelang mit den Mitteln der niedrigeren Stufe nicht wirksam geschützt werden kann. Die Stufenlehre ist damit eine Konkretisierung der Erforderlichkeit und der Angemessenheit, kein eigenständiger Prüfungspunkt.

Beispiel: Statt einer Bedürfnisprüfung für neue Apotheken könnte der Gesetzgeber strengere Qualifikationsanforderungen an Apotheker stellen. Die mildere Stufe 2 ist vor der Stufe 3 auszuschöpfen.

Art. 12 I GG schützt den Erwerb, Art. 14 I GG das Erworbene. Maßnahmen, die die künftige Erwerbstätigkeit betreffen, sind an Art. 12 I GG zu messen, Eingriffe in bereits erlangte vermögenswerte Rechtspositionen an Art. 14 I GG.

Beispiel: Ein Gesetz untersagt U künftig den Betrieb eines bestimmten Gewerbes; das betrifft seine künftige Erwerbstätigkeit und ist an Art. 12 I GG zu messen, nicht an Art. 14 I GG.

Art. 12 I GG ist als speziellere Gewährleistung der allgemeinen Handlungsfreiheit vorrangig. Art. 2 I GG bleibt anwendbar, wenn der persönliche Schutzbereich nicht eröffnet ist — etwa bei Ausländern, soweit man eine Anwendungserweiterung ablehnt — oder wenn es an einer berufsbezogenen Tätigkeit fehlt.

Beispiel: Der US-Amerikaner A möchte in Deutschland als Handwerker arbeiten, ohne Unionsbürger zu sein. Nach der Gegenauffassung bleibt ihm nur der Schutz aus Art. 2 I GG.

Bei berufsbezogenen Ungleichbehandlungen kann Art. 3 I GG neben Art. 12 I GG treten; die Freiheitsrechtsprüfung geht der Gleichheitsprüfung im Aufbau regelmäßig voraus.

Beispiel: Ein Gesetz benachteiligt ausschließlich Angehörige eines bestimmten Berufsstands bei der Steuerfestsetzung. Neben Art. 12 I GG kann hier auch Art. 3 I GG geprüft werden.