Grundrechtsprüfung — Prüfungsschema für Freiheitsrechte

Jedermanngrundrechte stehen jeder natürlichen Person unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu, etwa Art. 2 I, Art. 4 I, Art. 5 I GG. Deutschengrundrechte — insbesondere Art. 8, Art. 9 I, Art. 11 und Art. 12 I GG — setzen die Deutscheneigenschaft nach Art. 116 I GG voraus; für Ausländer bleibt insoweit nach überwiegender Auffassung der Rückgriff auf die allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 I GG, wobei Unionsbürgern wegen des unionsrechtlichen Diskriminierungsverbots ein inhaltlich gleichwertiger Schutz zu gewähren ist.

Beispiel: Der französische Staatsangehörige F möchte in Deutschland eine Versammlung anmelden — als Nicht-Deutscher kann er sich nicht auf Art. 8 GG, wohl aber auf Art. 2 I GG berufen.

Nach Art. 19 III GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind; wesensmäßig unanwendbar sind vor allem höchstpersönliche Gewährleistungen wie Art. 2 II 1 GG oder Art. 6 I GG. Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind grundsätzlich nicht grundrechtsfähig, weil sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen und nicht in grundrechtstypischer Weise gefährdet sind — anerkannte Ausnahmen bestehen für Universitäten und Fakultäten (Art. 5 III GG), öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten (Art. 5 I 2 GG) und Religionsgemeinschaften (Art. 4 GG). Auf juristische Personen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ist Art. 19 III GG nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anwendungserweiternd zu erstrecken.

Beispiel: Die inländische X-GmbH rügt eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit durch ein neues Gewerbegesetz — als juristische Person des Privatrechts ist sie insoweit über Art. 19 III GG grundrechtsfähig.

Durch Auslegung der Grundrechtsnorm ist zu ermitteln, welches Verhalten, welcher Zustand oder welche Rechtsposition geschützt ist. Der Schutzbereich ist nach überwiegender Auffassung weit zu bestimmen; Einschränkungen sind erst auf der Rechtfertigungsebene vorzunehmen. Enthält die Norm selbst begrenzende Merkmale — etwa „friedlich und ohne Waffen“ in Art. 8 I GG —, sind diese bereits hier zu prüfen (verfassungsunmittelbare Schutzbereichsbegrenzung).

Beispiel: B möchte an einer spontanen Straßenkundgebung teilnehmen — dies fällt in den sachlichen Schutzbereich der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 I GG.

Sind mehrere Grundrechte betroffen, verdrängt das speziellere Grundrecht das allgemeinere; Art. 2 I GG ist als Auffanggrundrecht gegenüber allen speziellen Freiheitsrechten subsidiär. Neben der Verdrängung kommt eine Idealkonkurrenz in Betracht, wenn die Grundrechte unterschiedliche Aspekte desselben Sachverhalts schützen; sie sind dann nebeneinander zu prüfen.

Beispiel: B rügt zugleich eine Verletzung der Berufsfreiheit aus Art. 12 I GG und der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 I GG — Art. 12 I GG verdrängt als spezielleres Grundrecht Art. 2 I GG.

Ein Eingriff im klassischen Sinne liegt vor, wenn die Maßnahme final auf die Verkürzung grundrechtlicher Freiheit gerichtet ist, unmittelbar wirkt, in Gestalt eines Rechtsakts ergeht und mit Befehl und Zwang durchsetzbar ist. Alle vier Merkmale müssen kumulativ vorliegen.

Beispiel: Die Behörde verbietet B per Verwaltungsakt unter Zwangsandrohung, seine geplante Kundgebung durchzuführen — ein Eingriff im klassischen Sinne.

Weil der klassische Begriff faktische und mittelbare Belastungen nicht erfasst, ist heute anerkannt: Eingriff ist jedes staatliche Handeln, das dem Einzelnen ein in den Schutzbereich fallendes Verhalten ganz oder teilweise unmöglich macht oder erheblich erschwert — unabhängig von Finalität, Unmittelbarkeit, Rechtsform und Zwang. Erfasst werden damit auch Realakte, staatliches Informationshandeln und mittelbar belastende Regelungen.

Beispiel: Ein staatlicher Warnhinweis vor den Produkten des Unternehmens U führt zu erheblichen Umsatzeinbußen, ohne dass ein Verbot ausgesprochen wird — ein Eingriff nach dem modernen Eingriffsbegriff.

Bei mittelbaren und faktischen Beeinträchtigungen ist die Belastung dem Staat nur zuzurechnen, wenn sie ihm nach Zielsetzung oder Wirkung objektiv zugerechnet werden kann und eine gewisse Erheblichkeitsschwelle überschreitet. Bloße Belästigungen und Bagatellwirkungen genügen nicht.

Beispiel: Eine amtliche Pressemitteilung führt mittelbar dazu, dass Kunden die Produkte des U meiden — die Belastung ist dem Staat zurechenbar, wenn sie nach Zielsetzung oder Wirkung gerade darauf gerichtet war.

Das Grundrecht darf ohne inhaltliche Vorgaben durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden, etwa Art. 2 II 3, Art. 8 II und Art. 10 II 1 GG. Bei Art. 12 I 2 GG spricht man vom Regelungsvorbehalt, der nach herrschender Meinung auch Eingriffe in die Berufsfreiheit trägt und für beide Sätze des Art. 12 I GG gilt.

Beispiel: Der Gesetzgeber schränkt die körperliche Bewegungsfreiheit aus Art. 2 II 2 GG durch ein einfaches Gesetz zur Gefahrenabwehr ein — der einfache Gesetzesvorbehalt des Art. 2 II 3 GG deckt dies.

Die Verfassung knüpft die Einschränkung an zusätzliche inhaltliche Voraussetzungen, die das einschränkende Gesetz erfüllen muss — etwa die „allgemeinen Gesetze“ in Art. 5 II GG oder die enumerativ aufgezählten Zwecke des Art. 11 II GG und die abgestuften Anforderungen des Art. 13 GG. Fehlt eine dieser Voraussetzungen, ist das Gesetz bereits keine taugliche Schranke.

Beispiel: Ein Gesetz beschränkt die Pressefreiheit der B; es muss sich dabei nach Art. 5 II GG als „allgemeines Gesetz“ qualifizieren, das sich nicht spezifisch gegen die Presse richtet.

Die allgemeine Handlungsfreiheit wird durch die Rechte anderer, die verfassungsmäßige Ordnung und das Sittengesetz begrenzt. Verfassungsmäßige Ordnung meint nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Gesamtheit aller formell und materiell verfassungsmäßigen Rechtsnormen, sodass die Schranke praktisch einem einfachen Gesetzesvorbehalt entspricht.

Beispiel: T beruft sich gegenüber einem Bußgeld wegen verbotswidrigen Parkens auf seine allgemeine Handlungsfreiheit — die Parkvorschrift gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung und schränkt Art. 2 I GG zulässig ein.

Vorbehaltlos gewährleistete Grundrechte — etwa Art. 4 I und II, Art. 5 III 1 sowie Art. 8 I GG für Versammlungen in geschlossenen Räumen — gelten nicht schrankenlos, sondern können zum Schutz kollidierender Grundrechte Dritter und sonstiger Rechtsgüter von Verfassungsrang eingeschränkt werden. Auch diese Einschränkung bedarf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage; die Kollision ist im Wege praktischer Konkordanz aufzulösen, also durch einen schonenden Ausgleich, der beiden Verfassungsgütern zu größtmöglicher Wirksamkeit verhilft.

Beispiel: Eine Religionsgemeinschaft R muss sich eine Einschränkung ihrer vorbehaltlos gewährleisteten Glaubensfreiheit aus Art. 4 I GG zum Schutz kollidierender Rechte Dritter gefallen lassen — nur so ist eine Einschränkung möglich.

Steht die Einschränkbarkeit fest, ist die konkrete gesetzliche Grundlage der beanstandeten Maßnahme zu benennen. Beruht der Eingriff auf einer Rechtsverordnung, Satzung oder einem Einzelakt, ist zusätzlich die Verfassungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Ermächtigungsnorm zu prüfen.

Beispiel: Die Versammlungsauflösung der B stützt sich auf eine städtische Satzung — zusätzlich zur Satzung ist die Verfassungsmäßigkeit der zugrunde liegenden Ermächtigungsnorm zu prüfen.

Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG, Einhaltung des Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 76 ff. GG einschließlich einer etwaigen Zustimmungsbedürftigkeit sowie Ausfertigung und Verkündung nach Art. 82 GG.

Beispiel: Der Bundestag erlässt ein Gesetz zur Regelung des Ladenschlusses, obwohl die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG bei den Ländern liegt — das Gesetz ist formell verfassungswidrig.

Ein grundrechtseinschränkendes Gesetz muss allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Maßgeblich ist nach herrschender Meinung, ob das Gesetz abstrakt-generell formuliert ist; eine bloß faktische Betroffenheit weniger oder nur eines Adressaten schadet nicht, solange die Regelung nach abstrakten Merkmalen gefasst ist und weitere Fälle erfassen kann.

Beispiel: Der Landtag erlässt ein Gesetz, das nach seinem Wortlaut ausschließlich das Grundstück des B betrifft, ohne abstrakt-generell gefasst zu sein — ein verbotenes Einzelfallgesetz.

Das einschränkende Gesetz muss das eingeschränkte Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen; der Verstoß führt zur Nichtigkeit. Das Bundesverfassungsgericht legt das Gebot eng aus: Es gilt nur für Gesetze, die ein Grundrecht aufgrund eines ausdrücklichen Gesetzesvorbehalts über die bisherigen Grenzen hinaus einschränken, nicht dagegen für vorkonstitutionelle Gesetze, für die Schrankentrias des Art. 2 I GG, für Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums nach Art. 14 I 2 GG und nicht bei verfassungsimmanenten Schranken.

Beispiel: Ein neues Gesetz schränkt aufgrund eines ausdrücklichen Gesetzesvorbehalts die Freizügigkeit aus Art. 11 GG ein, benennt Art. 11 GG dabei aber an keiner Stelle — ein Verstoß gegen das Zitiergebot.

In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden. Ob der Wesensgehalt absolut — als für jeden Grundrechtsträger unantastbarer Kern — oder relativ, also nach dem Ergebnis der Abwägung, zu bestimmen ist, wird unterschiedlich beurteilt; neben einer sorgfältigen Verhältnismäßigkeitsprüfung kommt der Vorschrift praktisch kaum eigenständige Bedeutung zu, sie ist in der Klausur aber kurz anzusprechen.

Beispiel: Ein Gesetz zur Terrorismusbekämpfung würde die Freiheit der Person faktisch vollständig und dauerhaft aufheben — dies verstieße gegen die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 II GG.

Aus dem Rechtsstaatsprinzip und Art. 20 III GG folgt, dass die Ermächtigung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß so bestimmt sein muss, dass der Betroffene die Rechtslage erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann; für Rechtsverordnungen konkretisiert Art. 80 I 2 GG diese Anforderung. Hinzu treten der Vorbehalt des Gesetzes mit der Wesentlichkeitstheorie, das Rückwirkungsverbot und der Grundsatz des Vertrauensschutzes.

Beispiel: Ein Gesetz ermächtigt die Behörde zu „geeigneten Maßnahmen“, ohne Anlass, Zweck und Grenzen näher zu konkretisieren — dies verstößt gegen das Bestimmtheitsgebot.

Das Gesetz muss einem Ziel dienen, das zu verfolgen dem Gesetzgeber nicht verwehrt ist — bei qualifiziertem Gesetzesvorbehalt nur einem der dort genannten Zwecke, bei vorbehaltlosen Grundrechten nur dem Schutz kollidierenden Verfassungsrechts.

Beispiel: Der Gesetzgeber verfolgt mit einem Versammlungsverbot in bestimmten Zonen den Schutz der öffentlichen Sicherheit — ein legitimer Zweck.

Das Mittel muss den angestrebten Zweck fördern können; die vollständige Zweckerreichung ist nicht erforderlich. Dem Gesetzgeber steht insoweit eine Einschätzungsprärogative zu, sodass nur schlechthin untaugliche Mittel ausscheiden.

Beispiel: Eine Helmpflicht für Motorradfahrer fördert die Verringerung schwerer Kopfverletzungen, auch wenn nicht jeder Unfall dadurch verhindert wird — das Mittel ist geeignet.

Es darf kein milderes, den Grundrechtsträger und Dritte weniger belastendes Mittel geben, das den Zweck in gleicher Weise wirksam erreicht. Ein Mittel ist nicht milder, wenn es die Effektivität der Zweckerreichung spürbar mindert oder Dritte stärker belastet.

Beispiel: Statt eines vollständigen Versammlungsverbots könnte die Behörde die Kundgebung auch mit Auflagen zu Ort und Zeit versehen — das mildere Mittel geht dem Verbot vor.

Die Schwere des Eingriffs muss in einem angemessenen Verhältnis zum Gewicht und zur Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe stehen. Abzuwägen sind Intensität, Dauer und Streubreite der Belastung gegen den Rang des geschützten Rechtsguts und die Wahrscheinlichkeit seiner Beeinträchtigung; bei kollidierenden Verfassungsgütern ist die Abwägung als praktische Konkordanz zu führen.

Beispiel: Ein zeitlich unbegrenztes Betretungsverbot für den gesamten Innenstadtbereich wiegt gegenüber dem geringen mit ihm verfolgten Sicherheitsgewinn unverhältnismäßig schwer.